2017-11-27 来源：叭叭物流
11月23日，深圳市法制办举办《深圳市民用轻型无人驾驶航空器管理办法（征求意见稿）》（下称《办法》）立法听证会，来自普通公众、企业、媒体等多方人员参与，与深圳市法制办、深圳市公安局、民航深圳监管局等在线进行回复。南都记者也作为听证人员之一，就《办法》中的细节进行讨论。
深圳拟先试用
民航局开发的无人机服务管理系统
23日下午2时30分，深圳市法制办在其官方微信公众号举办《深圳市民用轻型无人驾驶航空器管理办法（征求意见稿）》（下称《办法》）线上立法听证会。
深圳市法制办指出，无人机行业规模持续扩大，与此同时，无人机引发的干扰民航飞行、坠落伤人、侵犯隐私、“黑飞”等安全隐患日益增多，但目前对于无人机的生产、销售、飞行等环节的监管存在法律法规滞后的问题，亟须通过立法加以监管。具体来说，是需要明确产品技术规范和技术管理措施，厘清部门职责和建立协调机制，明确禁飞区管理。
本次听证会主要就5个议题进行讨论，包括：哪些类型的无人机应当纳入监管；对无人机采取哪些监管方式、措施更为科学有效；纳入监管的无人机应当具备哪些技术功能；禁限飞区以及飞行规则的设置是否合理和立法应当对无人机驾驶员作出什么要求。
南都记者注意到，对无人机的重量限制、用途限制和非禁飞区系统的无人机监管是关注重点。多数听证会参与人员赞同“人机”绑定的观点，有听证会参与人员建议：“所有的无人机应该实名认证并加入唯一电子身份，而且带G PS可追溯模块，不带这些就禁止起飞。”深圳市法制办也指出，目前国家民航管理部门在研究推广电子围栏作为无人机保障安全的技术手段，在立法中也在研究通过明确无人机产品标准中落实电子围栏技术，从而实现技术监管。
针对飞行活动评审目前为多单位进行审批，效率低下，很多飞手因无法找到合法飞行申请途径只能“黑飞”的问题，民航深圳监管局透露，目前民航局正在开发无人机服务管理系统，计划在深圳先试用，方便无人机飞行活动申报和管理。
此外，企业应当在监管中处于何种地位、需要承担哪些责任？深圳市公安局在回应听证人员问题时指出，企业肯定不是强制执行单位，但是企业有义务和责任配合政府对无人机的安全进行管理，比如划设禁飞区、限飞区，无人机用户应当按照相关法律法规对其使用行为负责。
深圳市公安局透露，公安机关正在建设民用无人机政府管理服务平台，“《办法》中规定，企业应对其生产的无人机具有服务管理能力”。
深圳法制办：
拟统一技术标准，不合规将禁飞
11月15日至11月20日，南方都市报连续刊发无人机立法报道专题，其中11月17日《无人机如何分类更利于科学监管》、11月18日《破解无人机极限性能 有商家半月入近两万》和11月20日《无人机实名登记“蒙混过关”变难》等报道，对无人机分类监管、实名登记的监管局限以及自制无人机监管难等问题进行了探讨。
在听证会上，南都记者也就这些问题向深圳市法制办提问。针对实名登记目前存在“只能管‘听话’的，管不了‘不听话’的”的问题，深圳市法制办表示，国家民航局已经出台了《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，对无人机进行实名登记管理。为确保信息的真实、准确，《办法》拟通过激活认证等科技手段实现无人机和实际使用人的绑定，“据了解，大疆创新等一些无人机生产企业已经和国家民航局合作，在激活认证的同时，同步完成在国家民航局实名登记系统的实名登记”。
在讨论电子芯片等监管措施时候，南都记者提问，这些都是针对大厂商制造的无人机的监管方式，针对小作坊制作的无人机甚至自制无人机，又有哪些监管措施？深圳法制办回复称，目前正考虑通过统一技术标准实现对无人机的技术监管，对于不符合深圳特区无人机技术标准的，将会直接禁止飞行，“对技术标准出台前生产的存量产品，我们也正在研究过渡性措施。”
除了电子芯片等主动接受监管的技术方式，还有没有一些被动监管的方式，让无人机只要一飞入禁飞区域，就能被发现？深圳市法制办方面回应，这个问题非常好，举办本次听证会，也是想听取大家有什么好的建议。
据了解，本次听证会收集的意见和建议将作为深圳市法制办审议该《办法》的重要依据之一。
特约观察
无人驾驶航空器系统 监管和立法五个误区
——刘浩：无人系统规则制定联合体副主席
当前，无人驾驶航空器的监管和立法已经成为热点话题，公众、媒体、航空管理机构，还有相关研究机构，都在讨论如何监管、如何立法。一时间各种立场观点出台，有时颇为让人摸不着头脑。
我们不能像先知一样告诉大家什么才是最好的立法和监管，我们试着告诉大家哪些误区要尽可能避免。
第一个误区就是使用无人机这个非规范的日常用语代替无人驾驶航空器。无人机，既可以指潜水器，也可以指临近空间或者亚轨道飞行器，甚至也可以指在路面行驶的无人车辆。媒体为了照顾公众非精确的、日常用语的需求而在新闻标题中使用无人机，甚至有些时候国际组织和国内航空管理机构在一些宣传材料上使用无人机是可以忍受的。但是，正式的立法文本（包括规范性文件和一些红头文件）必须要摒弃无人机，否则将会导致管理对象的模糊。
第二个误区，是以为要制定新法，要制定更高层级的法，才能够解决无人驾驶航空器管理问题。每每遇到无人驾驶航空器肇事，大家通常的第一反应是法律不足，这是重大误区。我们认为当前最重要的任务，是对现有法律法规是否以及如何适用于利用无人驾驶航空器开展的活动进行分析，必要时做出适应性调整。尽管专门针对无人驾驶航空器的法规、规章尚未出台，但现行的航空管理法规规章，仍然适用于无人驾驶航空器，无人驾驶航空器的管理并非无法可依。
当然，我们可以鼓励企业和社会团体，针对无人驾驶航空器的特点制定一些具有弹性的，并不具有强制执行力的团体标准或者行业标准，鼓励试用、探索，为未来制定更加适合无人驾驶航空器的特点，更能平衡产业的发展和公共安全、飞行安全利益平衡的法规和规章。
第三个误区，就是试图使用一个分类标准，适应不同监管需求。不同的监管部门根据不同的监管需求，可能而且有必要确定不同的分类依据。分类是为了方便监管，登记部门、适航管理部门、飞行执照（合格证）管理部门、运行合格审定部门、空中交通管理部门、海关有必要针对各自的监管需求，确定不同的分类，制定一个唯一的分类标准，并把它套用于所有的监管需求，不仅不科学，也是一个不可能完成的任务。
第四个误区，就是试图把立法和监管的对象确定为无人驾驶航空器。法律调整和监管的是人，人的行为以及人和人之间所能形成的法律关系，法律并不是为了调整规范作为工具的航空器。当然，无人驾驶航空器是运营人和运行监管的一个关键元素，在立法中考虑无人驾驶航空器系统的特点进行必要的、合理的、基于行为监管的分类，但是切记不可削足适履，导致运营人和运行活动的监管被无人驾驶航空器分类所绑架。
试想，在同一个公园的相同（相似）的时间、天气和高度进行相似的拍摄行为，如果同一个遥控驾驶员要为家庭和个人拍摄购买一套家用版无人驾驶航空器系统，为了收费而给客户拍摄婚纱照再购买一套商用版无人驾驶航空器系统，这将是多么荒谬的立法和监管！
第五个误区，就是试图通过性能限制实现监管目的。这种制度类似于我们要求在限速20公里的路面只允许驾驶最高时速不超过20公里的车辆。这将导致一个有趣的后果，所有销往中国的跑车都必须设置最高时速120公里的限制，因为中国的高速公路最高限速是120公里。所有购买了不设置时速限制的跑车，除了在经批准的赛车场行驶外，其他时间只能放在家里，或者被其他车辆运到或者拖到赛车场。
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